4月9日，杭州市部分行政區劃優化調整實施動員大會正式召開了。

根據國務院批復同意，杭州撤銷上城區和江干區，設立新的上城區；撤銷下城區和拱墅區，設立新的拱墅區；撤銷余杭區，設立新的余杭區和臨平區；設立錢塘區。

此番調整后，杭州下轄10個區、2個縣、代管1個縣級市，總建制數與調整前保持不變。

相比之前數次以撤市設區為主要方式的行政區劃調整，此次調整殊為不同，不是通過增加市轄區數量、擴大市區面積來實現“增量擴張”，而是通過合并、拆分、功能區改行政區等方式來實現“存量優化”。這種調整對城市原有空間格局、功能布局、資源配置的影響深刻，有利于釋放潛在紅利。

“十四五”時期，杭州提出要高水平打造“數智杭州·宜居天堂”，加快建設社會主義現代化國際大都市。將此次行政區劃優化調整放在這樣的目標下加以考量，涵義更顯深遠。

如果說成為“世界一流的現代化國際大都市”是杭州這座千年古都千萬人民的夢想，那么能夠支撐起這個夢想的，必然是與“大都市”地位相匹配的城市空間格局。區劃調整讓杭州朝著這一方向，邁出了扎扎實實的一步。

當一切塵埃落定，如今的杭州，離“大都市”越來越近。

回望歷史，杭州人對行政區劃調整并不陌生。

東南形勝，三吳都會，錢塘自古繁華。據資料記載，杭州因運河而興，作為南宋古都、浙江首府，后發展為以西湖為中心，再到以錢塘江為軸跨江發展、擁江發展，其城市版圖在歷史沿革中不斷變化。

從新中國成立到上世紀90年代，杭州市區的行政區劃經歷了大大小小數十次的變更。然而變更次數雖多，城市基本格局卻沒有大的變化，市區背靠西湖和群山，面積僅430平方公里，戶籍人口130萬人，是當時全國市區面積最小的省會城市之一。

“三面云山一面城”在給杭州帶來得天獨厚山水資源稟賦的同時，也產生了明顯弊端——城市發展空間受限，只能在“螺螄殼里做道場”，對人口和產業的綜合承載力不足，對周邊區域的輻射帶動力不強。

因此，破解市區面積狹小的瓶頸，成了彼時杭州發展最迫切的需求。畢竟，沒有空間，一切都無從談起。此后杭州的數輪行政區劃調整，第一位的就是要拓展發展空間。

據《杭州市市區行政區劃調整史料（1996-2017）》一書記載，自1992年到此次行政區劃調整之前的近30年里，杭州進行了五輪行政區劃調整：

1996年5月，將余杭市管轄的九堡、下沙2個鄉劃入江干區，余杭市的三墩鎮和蕭山市的西興、長河、浦沿三鎮劃入西湖區。1996年12月，將江干區望江、南星、紫陽、閘口4個街道和四季青鎮的近江、望江、玉皇3個村劃入上城區；將拱墅區東新街道、石橋鄉劃入下城區；將西湖區祥符鎮劃入拱墅區；設立濱江區，將西興、長河、浦沿三鎮劃入濱江區。2001年3月，蕭山、余杭撤市設區，杭州市區由6個區增加到8個區，面積由683平方公里大幅增長至3068平方公里；2015年1月，富陽撤市設區；2017年8月，臨安撤市設區，至此杭州市區面積擴大到8000平方公里，戶籍人口達到787.22萬人。

從430到8000，多輪行政區劃調整，讓杭州躍升為長三角市區陸域面積最大的城市，“腳大鞋小”的問題迎刃而解。

市區面積的倍增，更將杭州的發展局面豁然打開，催生了一場又一場的變革創新風暴。

由三鎮合并而成的濱江區，成為了杭州“沿江開發、跨江發展”的橋頭堡和前哨站，之后又通過與杭州高新區兩塊牌子、一套班子的整合運作，營造了高新技術產業、戰略性新興產業、未來產業發展的絕佳土壤，以全市0.5%的土地面積創造了10.4%的生產總值，堪稱杭州的“大孵化器”。前不久，濱江區第57家上市企業愛科科技在上海證券交易所敲響銅鑼，二十多年前的三個鄉鎮現在已成為全國上市公司密度最高的城區之一。

蕭山、余杭在撤市設區后，成為承接主城區產業溢出、發展先進制造業和數字經濟的重要平臺，也為杭州在更大范圍內科學布局生產要素、基礎設施、公共服務提供了全新空間。G20杭州峰會主會場、杭州亞運場館落子于錢塘江南岸，讓蕭山在杭州擁江發展和城市國際化中的角色舉足輕重。夢想小鎮、之江實驗室等共同托舉的城西科創大走廊，讓余杭已然成為引領未來的創新策源地。

富陽、臨安先后納入市區版圖，則為杭州破解“東強西弱”痼疾、促進市域一體化發展提供了助力。撤市設區后，兩區的教育、衛生、社保等30多項民生政策與主城區全面并軌，主城區優質高中與新城區實現雙向定額招生；重大交通基礎設施加快建設，地鐵16號線和6號線先后開通運營，大大縮短了富陽、臨安與主城區的時空距離。杭州城市發展不僅打開了新的發展空間，而且兩區群眾的獲得感明顯增強。

可以說，在過去二十多年間，杭州充分享受了行政區劃調整帶來的多重紅利。 

事實上，對于這些積蓄已久的矛盾和張力，杭州市委、市政府一直致力于尋求破解之道。

2019年1月，杭州市委十二屆六次全會就對杭州產業平臺提出了全新整合提升思路：主城區要著力做好“東整、南啟、西優、北建、中塑”五篇文章。隨著此后大城北、云城、三江匯等區域的陸續開發建設啟動，此番決策，在坊間被解讀為是杭州在長三角一體化發展及“擁江發展”背景之下，對城市空間發展格局的一次重大謀劃。

特別是2019年4月，作為“東整”主要舉措，大江東產業集聚區和杭州經濟技術開發區合并，正式設立錢塘新區，既為設立錢塘區奠定了堅實基礎，也開啟了全省各地設立省級新區的帷幕。在之后，寧波前灣新區、紹興濱海新區、湖州南太湖新區、金華金義新區、臺州灣新區等紛紛落地。

從中央到地方，宏觀政策導向，也為杭州提供了推進調整的有利契機——

2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議指出，北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭良好，形成推動高質量發展的區域增長極；要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上指出，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。

黨的十九屆四中、五中全會都明確提出要優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用。去年出爐的浙江省“十四五”規劃更是明確，要全面提升中心城市能級，大力培育國家中心城市。

而近年來，北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢、廈門等眾多大城市也都通過實施內部行政區劃的撤并或拆分來實現城市空間的均衡化。

我們注意到，在杭州市委十二屆八次全會上，浙江省委常委、杭州市委書記周江勇明確指出：“杭州要持續增強高質量發展的動力，必須統籌空間、規模、產業三大結構，著力提高中心城市綜合承載和資源優化配置能力。”

讓行政區劃優化調整更顯勢在必行的是，去年春天，習近平總書記在浙江、杭州考察時，要求杭州在智慧城市和宜居城市建設方面為全國創造更多經驗。使命在肩，杭州必須抓好落實、當好表率。

“數智杭州·宜居天堂”的美好藍圖，在呼喚一個與特大城市能級相匹配的新型空間格局。

 區劃調整并不是易如拾芥，一蹴而就的。

“從2019年初開始，杭州就圍繞區劃調整陸續開展了一系列必要性研究、風險評估、專家論證以及省、市、區等各個層面、各界人士的意見征求，僅市、區兩個層面就分別召開了44場‘兩代表一委員’、老干部代表、民主黨派代表等社會各界人士參加的座談會，廣泛邀請了2400多名社會代表參加座談交流。同時還針對一些可能存在的爭議和風險，進行了深入研究和論證。”市規劃和自然資源局副局長張勤介紹，通過一系列圍繞理順管理機制、區域統籌發展、加強城市規劃、歷史文化傳承以及區劃地名等意見征求和綜合研判，認為杭州市部分行政區劃優化調整已經具備了良好的思想和工作基礎，調整的各項條件也已經成熟。

在此次杭州部分行政區劃優化調整動員大會上，我們還了解到，國家、省、市三級機構編制、發改、財政、規劃和自然資源、住保房管、建設等相關部門也都對優化調整方案進行了深入的調研審核；省、市還組織省社科院等研究機構和各方面專家進行了充分論證，杭州市政協也開展了專題研究；杭州市本級和下轄的13個區、縣（市）黨委、人大、政府、政協也均對此次調整都出具了意見表示支持；在這個過程中，還發放了11997份個人調查問卷、1073份團體調查問卷，累計詢問、訪談干部群眾12000余人次。

正是這歷時兩年上上下下、廣泛細致的調研論證，最終推動了今天杭州部分行政區劃優化調整的正式落地。

歷史文脈的傳承，是此次區劃調整中重要的考量因素。

“在行政區劃優化調整過程中，必須注重城市歷史文脈的傳承，挖掘用好歷史文化資源，讓全市人民都能有文化認同和情感的共鳴。”省政協教科衛體委員會副主任葉鑒銘舉例介紹，“錢塘”是文獻明確記載的秦代古縣，也有專家認為很有可能是更早的楚國的古縣，是杭州地域內設立最早的縣之一，除王莽新朝改泉亭小段時間外，直至1912年并入杭縣，在歷史上延續了兩千多年，是最珍貴也是最能代表杭州歷史文脈的符號之一，設錢塘區將進一步凸顯杭州的歷史文化名城的底蘊，一定程度上彌補了杭州目前大部分行政區劃名稱不具有城市名片功能的弱點，更寄予新區開創美好未來的期望。

此外，“上城”是南宋皇城及重要官署所在地，集聚了杭州歷史文化名城的精華，歷來是政治、經濟、文化中心，也是新中國第一個居委會的誕生地，在全國甚至世界都有一定的影響。繼續沿用該行政區名，既有利于更好傳承歷史文脈，也有利于傳承和提升中心城區的影響力，同時與原江干區毗鄰，歷史上地域幾經交疊，且文化相同、習俗相近，能夠形成廣泛的文化認同。

“拱墅”之名具有鮮明的杭州特色，分別取自具有深厚歷史底蘊的拱宸橋、湖墅，代表了杭州運河文化的歷史內涵。

“余杭”則多次作為杭州的古縣名，公元前222年置余杭縣，名稱一直沿用至今，有廣泛認可度，符合歷史沿革。

“臨平”之名東漢時已見諸多史冊，北宋端拱元年（988年）開始建鎮，該區域具有豐富的歷史文化遺存、深厚的歷史文化底蘊。在實際使用中“臨平”符合人民群眾的一貫認知和使用習慣，已經被廣泛接受，且具有較強的連貫性和延續性，有利于傳承弘揚這一千年古地名。

當行政區劃優化調整落地，人們都在期待，那些積蓄已久的內在張力能得到緩解，那些潛藏積壓的發展動力能得到釋放。

在杭州城市規劃設計研究院原總工程師湯海孺看來，進行行政區劃優化調整，本質上是通過合并、拆分等方式，改變資源要素流動的邊界和條件，來促成它們的順暢流動和高效配置。“比如，在招商引資中，可能一個區有項目而沒土地，另一個區有土地而缺項目，合并之后就可以共享資源、統籌調配，不用再各自‘算小賬’，避免無序競爭、惡性競爭。”

就此次區劃調整而言，合并之后的新上城區面積122平方公里，新拱墅區面積119平方公里，一舉改變了原上城區和原下城區發展空間不足的窘境，而且空間規模和管理幅度相差無幾，既有利于保障公平性，又有利于調動積極性。

浙江財經大學教授劉亞玲認為，設立新上城區和新拱墅區的另一層面利好是做強中心城區、優化中央活動區功能。“杭州已進入人口超千萬的特大城市序列，但與世界級大都市相比較，還缺少一個像上海內環、巴黎大環城、紐約曼哈頓那樣的中心城區。”通過區劃調整，杭州可以在更大范圍內優化功能布局，集聚金融商貿、總部經濟、教育文化等核心功能，打造與現代化國際大都市愿景相匹配的中心城區。

聯系到“十四五”規劃，杭州提出要打造 “一核九星、雙網融合、三江綠楔”的特大城市新型空間格局，“一核”正是城市核心區，“九星”則是9個郊區新城。而且在規劃中明確指出，要引導城市核心區過度密集區塊人口向郊區新城疏解、城市新流入人口向郊區新城集聚，有效遏制城市單體規模無序蔓延，形成“眾星拱月”的組團式發展形態。

一系列線索至此串聯成一條清晰的主線，那就是堅持以人為核心的新型城鎮化，把“人”作為最重要的尺度。

在“一核九星”的空間結構中，“一核”是引領，“九星”是支撐，功能錯位、相輔相成。“一核”要突出CAZ（中央活動區）功能，加快推進城市更新，持續做優做強創新研發、金融服務、高端商務、文化創意等經濟形態，不斷提高經濟密度和公共服務水平，強化外向資源集聚、內向輻射帶動效應；“九星”則要按照“產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利”的要求，堅持以產興城和依城興業相結合，加大優質公共服務供給力度，以宜居的生態環境吸引人、強大的產業功能承接人、完善的城市功能留住人，著力打造高質量發展、高品質生活、高水平治理的郊區新城。

做強做優“一核”是此次行政區劃優化調整目標之一，而根據生產力布局和資源稟賦特點整合設立新的上城區和拱墅區正是題中之義。新的上城區將努力打造全國重要的高端服務業中心、消費中心、創業創新中心和宋韻文化傳承展示中心，更高質量融入擁江發展，努力成為一流國際化現代城區。新的拱墅區將建設成為產業轉型升級樣板區、城市有機更新樣板區、大運河國家文化公園樣板區，高質量建成運河沿岸名區。我們完全可以想象，不久的將來，新的上城區、拱墅區將與西湖區一起成為大都市的國際會客廳。

而多中心、郊區化發展是逐步解決中心城區人口和功能過密問題的必由之路。再來看杭州此次行政區劃優化調整，事實上也與郊區新城建設的前景高度關聯。新設立的余杭區、臨平區、錢塘區都承擔著郊區新城建設的使命和重任。新的余杭區將打響創新余杭、品質之區、文明圣地的城市品牌；新的臨平區有望依托區位優勢和產業優勢，打造融滬橋頭堡、未來智造城、品質新城區；錢塘區將努力成為長三角地區產城融合發展示范區、全省標志性戰略性改革開放大平臺。

當地企業和居民翹首以盼，行政區劃優化調整能成為一個轉折點，加快補上基礎設施、公共服務、生活配套等短板。

“我們希望能開通更多的公交線路，和在建的兩條地鐵線連接，方便員工出行。同時能增加廉租房、公租房等保障性住房的供給，改善居住環境，降低員工生活成本，提升他們的幸福感。”在錢塘區工作的長安福特杭州分公司負責人羅志謙說。

“我們公司在未來科技城，主要做軟件開發，員工基本都是年輕的程序員。因為周邊醫療、教育、娛樂等生活配套設施比較缺乏，他們很多人市中心和城西來回跑，希望能在這方面有所改善，讓他們在這里安心創業創新、享受美好生活。”在新的余杭區創業的錢水軍表達了自己的期待。

文章轉自杭州網

來源：杭州日報，圖片來源杭州網

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